本期嘉賓

　　文志純 市人大代表,、市人大法制委員會委員,、北京浩天信和（長沙）律師事務所主任

　　楊建明 市政協(xié)委員、中楚律師事務所主任,、湖南省律師協(xié)會副會長

　　郭潤葵 市委宣傳部副部長（兼）,、市文明辦主任

　　楊建輝 市政府法制辦副主任

　　長沙晚報掌上長沙1月10日訊（全媒體記者 匡春林）勸阻不文明行為，今后將有法規(guī)來“撐腰”,。今年的《政府工作報告》提出,，2019年，長沙將實施文明行為促進條例,，打造全國文明城市“升級版”,。《長沙市文明行為促進條例（草案）》（以下簡稱《條例》）正在提請市十五屆人大四次會議審議,，這是32年來長沙第一部提請人民代表大會審議的與經(jīng)濟社會生活相關(guān)的地方性法規(guī),。

　　《條例》因何出臺、有何意義,、如何實施,？針對市民關(guān)注的問題，昨日,，長沙晚報“兩會新聞會客室”邀請了參加本次市“兩會”的人大代表,、政協(xié)委員及相關(guān)部門負責人，圍繞《條例》這一正在提請審議的地方性法規(guī),，就如何形成文明行為促進工作長效機制建言獻策。

　　談背景

　　既是提升公民道德素養(yǎng)的現(xiàn)實需要

　　也是提升文明城市品質(zhì)的客觀需要

　　長沙晚報：《條例》是32年來長沙第一部提請人民代表大會審議的與經(jīng)濟社會生活相關(guān)的地方性法規(guī),。它的出臺有何重要意義,？

　　郭潤葵：通過地方立法，將社會主義核心價值觀融入全市法治建設(shè),，這是貫徹落實中央和全國人大常委會要求的具體舉措,，是進一步提升公民道德素養(yǎng)的現(xiàn)實需要，也是進一步提升文明城市品質(zhì)的客觀需要,。

　　全面小康離不開高素質(zhì)公民的支撐,，既要“倉廩實”,，又要“知禮節(jié)”。行為文明是一種美德,。通過立法的引領(lǐng)示范作用,，倡導和培育社會公德、職業(yè)道德,、家庭美德,、個人品德，可以促使公民的文明素養(yǎng)和公德之心與日益豐裕的物質(zhì)生活相匹配,，實現(xiàn)“人”的現(xiàn)代化,，避免因不文明行為引發(fā)社會悲劇，讓人民群眾過上更加和諧,、更有尊嚴,、更加幸福的生活。

　　2011年,，長沙以排名省會城市和副省級城市第一的優(yōu)異成績,，榮登第三屆全國文明城市榜首；2015年2月28日,，長沙蟬聯(lián)全國文明城市榮譽稱號,；2017年11月14日，長沙以優(yōu)異成績再次獲得全國文明城市榮譽稱號,。

　　雖然長沙已躋身全國文明城市行列,，但文明城市發(fā)展永無止境。建立文明行為促進工作制度和長效機制,，既能固化長沙多年來文明城市建設(shè)的寶貴經(jīng)驗和豐富成果,，也是文明城市建設(shè)走上法治化、制度化的客觀需要,，同時也為新形勢下提升文明城市品質(zhì),、促進精神文明建設(shè)提供更加有力的支撐。

　　談民意

　　多次征求意見建議,，發(fā)出17萬份立法調(diào)查問卷

　　長沙晚報：《條例》從起草到基本成形,，經(jīng)歷了哪些過程？其設(shè)計有哪些特點,？

　　楊建輝：《條例》于2018年初由市文明辦提議,，被列入市人大常委會2018年的立法工作計劃?！稐l例》起草過程中,，相關(guān)部門認真研究了有關(guān)法律、法規(guī)和國家政策,，參考了外地的立法情況,，在此基礎(chǔ)上形成了條例草案初稿,。

　　為充分征求民意，《條例》向社會發(fā)出了17萬份立法調(diào)查問卷,，對立法必要性,、應當倡導和鼓勵的文明行為、應當禁止和處罰的不文明行為等開展深入細致的調(diào)查,；組織開展多輪次調(diào)研,，聽取多方意見，進行專題研究,。

　　2018年11月26日,，市政府常務會議審定了《條例》并提請市人大常委會審議。2018年12月27日,，市第十五屆人大常委會第二十一次會議對《條例》進行審議,。此后，市人大法制委員會綜合市人大常委會組成人員,、全體市人大代表,、省人大常委會法工委等多方面的意見，并按照市委常委會議要求進行了修改,，形成了現(xiàn)在的《條例》,。

　　文志純：《條例》目前的制度設(shè)計，體現(xiàn)了講政治,、建機制,、提品位三位一體的頂層制度思路。其從起草到基本成形,，有三個顯著的特點：堅持科學立法，切實把握好道德與法律,、不文明行為與違法行為的關(guān)系；堅持問題導向,，通過廣泛調(diào)查，對社會反映強烈的不文明行為予以規(guī)范,；堅持創(chuàng)建，主旨在于促進，重點是創(chuàng)新和構(gòu)建全市文明行為促進機制,。通過對政府及其職能部門、窗口單位,、居（村）民委員會等的保障促進職責作出明確規(guī)定，構(gòu)建全市文明行為促進長效機制,。

　　談實施

　　倡導引導為主，彌補“硬法”不足

　　長沙晚報：隨著社會治理的理念和方式創(chuàng)新,，“軟法”以及漸次形成的軟法治理機制在社會治理中發(fā)揮著越來越大的作用,。研究顯示，目前國家立法中軟法條款所占比例達到了20%,。與一般的調(diào)整行政法律關(guān)系的法律相比,，《條例》在法律上的約束力和意義有何特點？

　　楊建明：《條例》旨在弘揚正能量,，從人格層面和精神層面來塑造“人”,，引導人們在守法的同時做得更好，屬于“軟法”,。區(qū)別于一般的調(diào)整行政法律關(guān)系的“硬法”,，即通過設(shè)置大量行政處罰等措施來糾正違法行為、依靠國家強制力來予以規(guī)范和保障的法,，《條例》更多地通過倡導性、引導性條款來傳達國家的價值目標,、社會的價值取向和公民的價值準則。

　　在文明行為促進方面,，全國已有深圳,、杭州、武漢等20余個城市出臺了相關(guān)立法,，深圳等地開始探索在經(jīng)濟建設(shè)等公法領(lǐng)域引入柔性立法，充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)示范作用,，彌補“硬法”的不足。

　　雖然《條例》以倡導引導為主,，但“軟法”不“軟”,，《條例》通過廣泛宣傳對文明行為進行鼓勵，激發(fā)公民向上向善,；通過社會監(jiān)督對不文明行為形成輿論壓力，讓行為人產(chǎn)生羞恥心,；通過對禁止行為指引適用具體法律法規(guī)，告知人們對于不文明行為的法律后果,；通過對特定行為實施行政處罰來形成法律震懾。

　　談創(chuàng)新

　　不做重復性規(guī)定,，結(jié)合新問題新現(xiàn)象拾遺補缺

　　長沙晚報：目前，很多不文明行為實際上已有法律規(guī)范,，除國家的法律法規(guī)外,，長沙也已出臺《長沙市城市管理條例》《長沙市養(yǎng)犬管理條例》等多個法律法規(guī),，對一些不文明行為設(shè)置了管理措施,。應如何合理處理《條例》與城管領(lǐng)域現(xiàn)有法律法規(guī)的關(guān)系？

　　文志純：《條例》兼具創(chuàng)造性與拾遺補缺功能,。一方面,，《條例》是貫穿、指導整個文明行為促進的法規(guī),，明確文明導向、樹立文明標尺,，重在通過對人的引導，來促使個人行為朝正確的方向進化,、發(fā)展，為提升公民文明素養(yǎng)的提供指引,，為推動社會進步提供長效機制，而不是重在懲處違法行為,，僅僅兼顧懲處個別具體的不文明行為。另一方面,，《條例》不代替具體法規(guī)，原則上不涉及具體領(lǐng)域,。

　　因此，在長沙針對不文明行為已有的法律規(guī)范基礎(chǔ)上,，《條例》基本不做重復性規(guī)定。對于社會生活中產(chǎn)生的新問題,、新現(xiàn)象,，特別是危害程度較大、群眾反映強烈,、社會關(guān)注度較高,、具有本土特色的十大不文明行為，《條例》拾遺補缺,、回應社會關(guān)切,。例如,，規(guī)范了對共享交通工具的使用和管理，規(guī)范了在公共交通工具以及室內(nèi)公共場所吸煙,、霸座,、干擾客運車輛駕駛員安全駕駛等行為,。

　　談定位

　　應妥善處理道德與法律的關(guān)系

　　長沙晚報：《條例》列舉了很多文明行為與不文明行為。事實上,，一些不文明行為,，僅限于道德范疇,。《條例》應如何處理好道德與法律的關(guān)系,？

　　郭潤葵：《條例》立法過程中尤其注重處理好道德與法律的關(guān)系,。道德層面的糾錯機制在于道德約束和輿論譴責，需要依靠內(nèi)心,、良知和輿論來規(guī)范,，若將道德規(guī)范全部上升為法律規(guī)范,，人們將時時刻刻、隨時隨地面臨違法,，這既是對社會生活的破壞，也是對法治的破壞,，因此立法過程中應堅持避免法律干預社會生活過深的原則。

　　一般來說,，不文明行為分兩類,。一類是違法的不文明行為,，只有規(guī)定了處罰措施,、受懲處的行為才是違法行為,，違法問題依靠處罰來解決,；另一類是尚未構(gòu)成違法的不文明行為，對于沒有規(guī)定處罰措施的不文明行為,，不宜簡單地認為是違法行為,，也就是說，即便是不文明行為,，只要不是違法行為,，仍屬于道德調(diào)整的范疇。

　　楊建輝：《條例》堅持教育與懲罰相結(jié)合,，《條例》第三十七條第二款創(chuàng)設(shè)了社會服務制度，規(guī)定“違法行為輕微,，違法行為人自愿書面申請參加有關(guān)行政管理部門安排的與文明行為促進工作相關(guān)的社會服務,，經(jīng)相關(guān)行政管理部門認定,，可以從輕,、減輕或者不予處罰,。”該規(guī)定通過讓違法行為人從事有益于文明行為促進工作的相關(guān)公益勞動,，彌補因其違法行為帶來的損害,，從思想上促使其糾正違法行為。

　　楊建明：目前,，深圳,、寧波,、武漢、太原等地的文明行為立法多規(guī)定了該項制度,。對于該制度的必要性基本能夠達成共識,，但也有一種意見認為，其突破了《行政處罰法》第二十七條的規(guī)定,，存在合法性風險,。另一種意見認為，目前條文表述屬于對《行政處罰法》第二十七條從輕,、減輕,、不予處罰情形的具體細化，為行政機關(guān)行使,、制定自由裁量權(quán)提供了指引,。因此，結(jié)合多方意見后,，《條例》在草案中保留了社會服務制度,，以便省、市人大常委會在審議中進一步討論,，爭取在《條例》中確立該項制度,。這也是長沙的立法創(chuàng)新舉措。